КИОТСКИЙ ПРОТОКОЛ: ВОЗМОЖНОСТИ РОССИИ В МЕЖДУНАРОДНОЙ ТОРГОВЛЕ КВОТАМИ НА ВЫБРОСЫ “ПАРНИКОВЫХ” ГАЗОВ

Георгий Владимирович САФОНОВ
Центр экономики окружающей среды и природных ресурсов,
ГУ - Высшая Школа Экономики

1. Экономические аспекты глобального изменения климата

Проблема глобального потепления.
В конце ХХ века человечество пришло к пониманию необходимости решения одной из сложнейших и чрезвычайно опасных экологических проблем, связанной с глобальным изменением климата. Незначительное, на первый взгляд, повышение средней температуры, зафиксированное исследователями климата, в долгосрочной перспективе угрожает привести к разбалансированию экосистемы и катастрофическим последствиям.

Одним из объяснений глобального изменения климата является модель “парникового эффекта”. Согласно этой модели накапливаемые в атмосфере “парниковые газы” (ПГ), в числе которых углекислый газ, метан, водяной пар, закись азота и другие, препятствуют прохождению отражаемых от поверхности Земли солнечных лучей, и таким образом, способствуют повышению температуры на планете.

Согласно научным исследованиям, за последние десятилетия концентрация СО2 в атмосфере значительно возросла и достигла беспрецедентного уровня. Основная причина тому - увеличение антропогенной нагрузки на окружающую среду вследствие индустриальной революции и бурного развития мировой экономики в ХХ веке, стимулировавших рост потребления углеродсодержащего сырья (нефти, угля, газа и т.д.) в качестве топлива.

Международные инициативы по предотвращению изменения климата.
Предотвращение глобального потепления требует совместных усилий крупнейших стран мира. Поэтому в 1980-х годах ряд международных конференций, организованных на самом высоком уровне, призвали к срочному заключению глобального соглашения по проблеме изменения климата. В результате в мае 1992 г. в Нью-Йорке была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК), которая была подписана главами государств 154 стран мира и ЕС на Всемирной встрече на высшем уровне в Рио-де-Жанейро в июне 1992 г. Конвенция вступила в силу 21 марта 1994 г., а к середине 1998 г. 175 государств ратифицировали Конвенцию, тем самым приняв на себя определенные в ней обязательства по предотвращению глобального изменения климата.

В декабре 1997 г. в Киото (Япония) на Третьей конференции сторон РКИК был принят Протокол, согласно которому промышленно развитые страны обязались к 2008-2012 гг. сократить свои совокупные выбросы парниковых газов по меньшей мере на 5% по сравнению с базовым уровнем 1990 г. При этом для каждой страны, взявшей на себя количественные обязательства по сокращению выбросов ПГ, были определены размеры сокращений. Так, например, для США разрешенный уровень выбросов составляет 93% от базового, Японии - 94%, ЕС - 92%, России - 100%. Выполнение этих обязательств может привести к историческому перелому в тенденции к увеличению выбросов, которая началась в этих странах более ста лет назад, и в перспективе - снижению риска глобального изменения климата.

Таким образом, Киотский протокол провозгласил количественное ограничение эмиссий парниковых газов в масштабах всего земного шара, т.е. природный ресурс, представляющий собой способность окружающей среды снижать негативное влияние выбросов ПГ, был признан ограниченным, а значит, появилась экономическая задача - минимизация издержек по сокращению глобальных эмиссий ПГ до допустимых объемов.

Механизмы “гибкости” Киотского протокола.
Решение проблемы глобального изменения климата требует поиска экономически и экологически эффективных инструментов регулирования выбросов ПГ как на глобальном уровне, так и на уровне отдельных государств. Эффективность тех или иных инструментов зависит от институциональных особенностей конкретной страны, характера экологической проблемы и многих других факторов, поэтому Киотский протокол не ограничивает политику различных стран в регулировании эмиссий ПГ. При это принципиально важным в Протоколе является то, что он предусматривает “гибкие” механизмы международной кооперации для выполнения обязательств в области снижения выбросов парниковых газов:

1) Торговля квотами на выбросы ПГ, предполагающая возможность переуступки квот между странами, взявшими на себя количественные обязательства по снижению выбросов ПГ.

2) Проекты совместного осуществления (Joint Implementation projects или JI-проекты) по сокращению выбросов ПГ, в результате реализации которых зарубежным инвесторам передается часть квот, высвобождающихся за счет снижения эмиссий ПГ в результате реализации совместных проектов.

3) Механизм "чистого развития", предусматривающий зачет сокращения выбросов ПГ в развивающихся странах в качестве дополнительной квоты для промышленно развитых стран.

4) Совместное выполнение обязательств, при котором группа стран может перераспределять между собой квоты на выбросы ПГ с учетом выполнения обязательства по суммарному снижению выбросов.

Для России интерес представляют, прежде всего, торговля квотами и проекты совместного осуществления. Два последних механизма в основном относятся к развивающимся странам и ЕС соответственно.

Сотрудничество развитых стран со странами с переходной экономикой, в том числе с Россией, имеет вполне определенное экономическое объяснение: снижение эмиссий ПГ в последних позволило бы экономить странам Запада около 1,5 млрд. долларов США ежегодно в период 2005-2020 гг. Кроме того, Киотский протокол открывает возможности для продажи современных энергоэффективных технологий в менее развитые страны, как правило, не обладающие потенциалом для их собственного производства.

2. Потенциал России в сокращении эмиссий парниковых газов

Россия занимает одно из лидирующих мест по выбросам парниковых газов на планете. В 1990 г. (базовом для России) эмиссии СО2 в стране составили 2,388 млрд. т или 17,4% от общих выбросов СО2 государств, включенных в Приложение 1 РКИК. Однако с началом реформ, вслед за резким падением производства, суммарные выбросы ПГ в России значительно сократились. По оценкам, представленным во Втором национальном сообщении РФ, эмиссии СО2 в 1994 г. составили около 70% от уровня 1990 г., а предварительные оценки для 1996 г. показали снижение эмиссий СО2 до 63%. Вместе с тем, углеродоемкость ВВП в России за годы реформ возросла более чем на 15%, что связано с такими факторами, как изменение структуры экономики в сторону “тяжелых” отраслей промышленности, имеющих большой экспортный потенциал (добывающие отрасли, металлургия, химическая промышленность и т.д.), по-прежнему неэффективное использование энергоресурсов, падение производства в “малоуглеродоемких” секторах, таких как легкая промышленность, сельское хозяйство и ряд других.

Для оценки потенциала России в торговле квотами на выбросы ПГ была использована модификация модели, изначально разработанной Г. Хьюзом (Мировой Банк) для описания развития стран с переходной экономикой. Этот потенциал оценивался как разница между эмиссиями углекислого газа при “обычном” ходе событий, который подразумевает отсутствие существенных изменений в используемых технологиях, и сценарием, при котором создаются стимулы для модернизации производства, внедрения современных экологически чистых и энергоэффективных технологий.

На Рис. 1 представлен прогноз выбросов СО2 в России для этих двух сценариев, с учетом последних прогнозов ВВП, изменения структуры экономики, динамики цен на энергию и т.д. Верхний график соответствует динамике выбросов СО2 при росте экономики на старых производственных фондах, а нижний – динамике СО2 при условии снижения “углеродоемкости” производства, внедрения современных энергоэффективных технологий и т.д., начиная с 2000 г.

Рис. 1. Прогноз выбросов СО2 в России до 2012 г.

Источник: оценки автора.

Как видно из рисунка, дальнейший рост отечественной экономики на основе старых технологий фактически означал бы значительное увеличение выбросов СО2 к 2012 г. и сокращение объема квот, которые Россия могла бы предложить на мировой рынок. Более того, при таком развитии событий к концу первого бюджетного периода существует опасность превышения эмиссий над уровнем базового года, что может привести к серьезным трудностям в последующие бюджетные периоды. Для решения этой проблемы необходимо уже сейчас предпринять меры, направленные на снижение антропогенных эмиссий ПГ за счет увеличения энергоэффективности, повышения способности российских лесов по поглощению (секвестрации) углерода и т.д. Одной из наиболее привлекательных и экономически эффективных мер является привлечение зарубежных инвестиций в проекты по снижению выбросов ПГ на основе форвардной торговли квотами.

3. Форвардная торговля квотами

По мнению многих специалистов, главным препятствием для реализации потенциала России в торговле квотами является недостаток инвестиций в широкомасштабный переход на новые технологии. Для решения этой проблемы наша страна могла бы привлечь финансовые ресурсы из за рубежа, используя механизм “ранней” продажи квот (пилотные проекты совместного осуществления, форварды, опционы и др.).

Объем привлеченных средств существенно зависит от времени начала торговли квотами: чем раньше будут созданы условия для развития торговли, тем больше Россия может сократить эмиссии ПГ. Предварительные оценки потенциала в снижении выбросов СО2 представлены в Таблице 1. Следует отметить, что при форвардной торговле, наряду с сокращением выбросов СО2 в первый бюджетный период (2008-2012 гг.), Россия сократила бы эмиссии ПГ и до 2008 г., что означало бы фактически “подарок” мировой экосистеме, который нельзя было бы продать на рынке квот.

Табл. 1. Оценка потенциала России в сокращении эмиссий СО2 при форвардной торговле квотами на ПГ.

Источник: оценки автора.

В целом, форвардная торговля квотами позволила бы решить следующие задачи:

• начать осуществление “углеродных” проектов заранее (до 2008 г.) и дополнительно снижать выбросы ПГ;

• значительно увеличить приток иностранных инвестиций в страну для внедрения современных энергоэффективных технологий и модернизации промышленности;

• улучшить инвестиционный климат и дополнительно привлечь “побочные” инвестиции;

• наряду с ПГ сократить выбросы других загрязнителей, улучшить качество воздушного бассейна и решить локальные экологические проблемы;

• стимулировать устойчивое лесопользование, ведение сельского хозяйства и т.д.

“Ранние” сделки по торговле квотами в мире уже стали реальностью. По предварительным оценкам, несмотря на то, что Киотский протокол еще не ратифицирован, объем форвардных продаж квот на ПГ уже составил более 140 млн. т СО2. Зарубежные компании уже заключают двусторонние сделки, создают внутренние системы торговли квотами между своими подразделениями в различных регионах мира (например, BP-Amoco).

4. Дополнительные выгоды от торговли квотами

Эффект от торговли квотами может оцениваться не только в терминах снижения национальных эмиссий ПГ и получения дополнительного дохода. Существуют и другие, не менее существенные выгоды связанные с притоком инвестиций в модернизацию производства в России, среди которых можно выделить следующие:

• Улучшение инвестиционного климата. Как показывает опыт Всемирного Банка, крупные природоохранные инвестиционные проекты международных организаций привлекают значительные инвестиции коммерческих инвесторов. Поскольку вложение средств от продажи квот будут иметь статус международных инвестиций, можно ожидать “сопутствующих” капвложений в российскую экономику. Следует учитывать также, что проекты, направленные на сокращение эмиссий ПГ, будут иметь долгосрочный характер и способствовать формированию устойчивого инвестиционного климата в стране.

• Стимулирование научно-технического прогресса. В результате создания рынка квот на выбросы у эмиссий ПГ появляется цена, поэтому для предприятий-загрязнителей возникают экономический стимул сокращать выбросы, в том числе за счет разработки и внедрения новых производственных технологий.

• Повышение эффективности использования ресурсов. За счет более рационального использования энергетических ресурсов и снижение энергоемкости производства предприятия не только смогут получать коммерческую выгоду от экономии ресурсов, но и продавать сэкономленные квоты на выбросы ПГ, а также привлекать зарубежных инвесторов для реализации совместных проектов.

• Устойчивое лесопользование. Потенциал секвестрации углерода российскими лесами является одним из важнейших факторов предотвращения глобального изменения климата. В этой связи торговля квотами на выбросы ПГ может способствовать рациональному использованию лесных ресурсов и устойчивому развитию лесного хозяйства.

• Решение локальных экологических проблем. За счет сокращения в рамках проектов совместного осуществления эмиссий ПГ и связанных с ними попутных загрязнителей Россия имеет возможность решить локальные проблемы загрязнения окружающей среды, смертности и заболеваемости населения. Так, по предварительным оценкам, начало торговли в 2000 г. приведет к снижению смертности в России только от выбросов взвешенных твердых частиц может привести к дополнительному снижению смертности в стране на 15 тыс. человек.

Торговля квотами может также рассматриваться как альтернатива размещению в России экологически "грязных" производств. Эта тенденция в последнее время приобрела достаточно явно выраженный негативный характер (например, развитие толлинговых операций в металлургическом комплексе), поэтому требуются действенные меры по созданию комплекса мер по решению этих вопросов в России.

5. Необходимые меры по включению России в торговлю квотами

Принципиальные шаги России в этом направлении, по мнению специалистов, должны базироваться на поэтапном формировании системы торговли квотами в России:

Этап 1. Развитие системы проектов совместного осуществления в России. Этот этап включает определение базовой линии эмиссий ПГ для отечественных источников на уровне России в целом, отдельных секторов экономики и проектов; формирование надежной системы отбора, верификации, мониторинга, отчетности и страхования JI-проектов; разработку национальной системы сертификации проектов и учета углеродного баланса по JI-проектам; развитие национальной и международной стратегий со-финансирования JI-проектов; создание качественной системы мониторинга и ежегодной отчетности по эмиссиям ПГ, соответствующей международным требованиям.

Этап 2. Развитие системы стимулирования дополнительного сокращения выбросов ПГ (высвобождения квот). Для этой цели необходимо определение ограничений на выбросы ПГ и распределение базовых величин выбросов на национальной, секторальном и проектном уровнях; создание специального правительственного агентства по контролю за передачей неиспользованных квот; разработка мер по дополнительному сокращению эмиссий ПГ и секвестрации углерода на национальном уровне; соглашение об участии в системе регистрации сделок по торговле квотами с соответствующим международным органом; развитие системы отчетности по торговле квотами.

Этап 3. Торговля квотами. Этот этап включает определение зоны разрешенной торговли/передачи квот (так называемого “пузыря”), распределение квот между внутренними источниками на национальном, секторальном и проектном уровнях, создание системы внутренних информационных центров по торговле квотами, введение санкций за нарушение обязательств, предоставление правительственных гарантий по передаче квот, принятие законодательства для правового обеспечения торговли квотами.

Вместе с тем, для того, чтобы гарантировать присутствие на мировом рынке квот на парниковые газы Россия должна незамедлительно предпринять ряд шагов как на международной арене, так и внутри страны.

На международной арене:

• активно следить за тем, чтобы решения, которые будут приняты на Шестой конференции сторон Конвенции (Гаага, ноябрь 2000), не ущемляли интересы России как продавца (сейчас предпринимаются попытки законодательного ограничения объема продажи квот Россией и Украиной);

• проводить целенаправленную политику, направленную на ратификацию Киотского протокола;

• активизировать двусторонние контакты с США, как с крупнейшим потенциальным партнером России, чьи стратегические интересы по вопросам формирования правил торговли практически совпадают с российскими.

В рамках внутренней политики.
Первоочередной шаг - создание условий для участия России в форвардной и опционной торговле квотами на выбросы парниковых газов. Для этого необходимо:

• создание системы регистрации выбросов и сделок, открытой для всех заинтересованных кампаний, и ее первоначальная апробация на базе РАО “ЕЭС России” (эта организация наиболее готова для использования такой системы уже в ближайшее время);

• определение финансового института, ответственного за проведение пилотных проектов по форвардной торговле квотами, организацию реинвестирования вырученных средств в проекты по сокращению выбросов парниковых газов и мероприятия по созданию инфраструктуры, необходимой для соблюдения Россией Конвенции, Киотского протокола и участия в торговле;

• для организации форвардной торговли выделить выбранному финансовому институту часть российской квоты.

Скорейшее решение этих вопросов требует участия не только государственной власти, но и российских неправительственных организаций, в задачи которых могут входить:

1. Четко определить позицию российских НПО по перечисленным выше вопросам.

2. Активно взаимодействовать с зарубежными НПО и представлять согласованную позицию российских неправительственных организаций на 6-й Конференции сторон в ноябре 2000 г. и в дальнейшем.

3. Способствовать внедрению и эффективному использованию механизмов Киотского протокола в России.

Следует отметить, что в последнее время в нашей стране предпринимаются определенные усилия по формированию инфраструктуры для торговли квотами: проводятся проекты инвентаризации эмиссий ПГ на уровне регионов и отдельных предприятий, реализуются пилотные JI-проекты, обсуждаются подходы к функционированию глобального и внутреннего рынка квот на ПГ. Этим вопросам уделяется определенное внимание на встречах самого высокого уровня, например, на саммите Президентов России и США. Частные компании также начинают проявлять интерес к участию в торговле квотами. Это вселяет надежду на то, что Россия все же станет активным участником реализации Киотского протокола, будет способствовать решению проблемы глобального изменения климата и создаст основу для устойчивого экологически сбалансированного развития в XXI веке.