Поощрение активного и эффективного участия участия гражданского общества в подготовке к выполнению Стокгольмской конвенции
Разработка механизмов межведомственного и межсекторального взаимодействия при реализации Стокгольмской конвенции в Кыргызской Республике
ОО «Независимая экологическая экспертиза»
(Коалиция «Партнерская инициатива»)
720028 Кыргызская Республика, г. Бишкек, 7 мкр., 30 дом, кв.1
Тел./ факс : 996-312- 47-83-72 E - mail . : expertise@infotel.kg
Рабочая группа проекта:
О. Печенюк - руководитель проекта, эксперт
ОО «Независимая экологическая экспертиза» , Коалиция «Партнерская инициатива»
Л.Сапожникова - эксперт
Коалиция «Партнерская инициатива»
Т.Филкова - эксперт
Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики
Н. Вашнева - эксперт
Министерство здравохранения Кыргызской Республики
СОДЕРЖАНИЕ:
Введение
Ситуация с использованием СОЗ в Кыргызской Республике
Межсекторальное взаимодействие
Приложение 1
Приложение 2
Введение
Кыргызская Республика, приобретя независимость, поменяла свой статус в мире, став суверенным государством, и, следовательно, влилась в международные процессы, в частности через ратификацию международных договоров и конвенций.
Подписав многие природоохранные Конвенции, республика взяла на себя и определенные обязательства по их исполнению. Одной из таких важных Конвенций является Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (СОЗ), подписание которой нашей республикой состоялось 16 мая 2002 года.
Однако отсутствие достаточного опыта участия в международных процессах, наличие внутренних острых проблем, недостаточная компетентность и подготовленность ответственных исполнителей, межведомственная и межсекторальная разобщенность делает такое участие малоэффективным и не позволяет в полной мере использовать предоставляемые возможности для собственного развития и полноценного международного сотрудничества.
Стойкие органические загрязнители до недавнего времени не получали должного и целенаправленного внимания при выработке и реализации экологической политики республики как приоритетные загрязняющие вещества. Решение проблемы загрязнения окружающей среды республики СОЗ осложняется еще и двумя факторами: это особенности физико-географических условий и способность СОЗ к трансграничному переносу и осаждению. Наличие ледников образует возможную зону аккумуляции стойких органических загрязнителей, переносимых с других территорий.
Опасность, которую представляют СОЗ
Термин СОЗ охватывает широкий спектр химических соединений. Можно сказать, что СОЗ – это группа химических веществ, которые обладают токсическими свойствами, устойчивы к разложению и способны накапливаться в живых организмах, в водных и наземных экосистемах, нанося им необратимый вред даже в самых малых дозах. Они могут переноситься на большие расстояния по воздуху, воде и мигрирующими видами животных.
Эти высокоустойчивые соединения используются в сельском хозяйстве для уничтожения насекомых и других вредителей и в промышленности. Они также непреднамеренно вырабатываются в виде побочных продуктов горения и в ходе промышленных процессов.
СОЗ порождают проблему особого характера:
-они сохраняются в окружающей среде в течение длительного времени досвоего полного разложения;
-переносятся на большие расстояния во все части земного шара, причём дажев районы, удаленные на тысячи километров от ближайшего источника СОЗ;
-накапливаются в тканях большинства живых организмов, которые поглощают
СОЗ вместе с пищей, питьевой водой или вдыхаемым воздухом; они имеют тенденцию накапливаться в жировых тканях людей и животных, находящихся в верхних звеньях пищевой цепочки, достигая концентраций, в десятки тысяч раз превышающих фоновые уровни;
-не разлагаются ;
-медленно испаряются , в результате чего более всего они накапливаются вхолодных регионах мира;
-малорастворимы в воде и хорошо – в жирах (маслах), поэтому способныаккумулироваться в жировых тканях живых организмов.
По результатам исследований воздействия СОЗ на животных известно, что к числу таких последствий относятся: врожденные дефекты, раковые заболевания, нарушения функций иммунной и репродуктивной систем. Например, под воздействием СОЗ известно в мировой практике резкое снижение численности популяций таких морских млекопитающих, как тюлень, дельфин и белуха.
Снизить риск, связанный с воздействием СОЗ на окружающую среду и человека, можно через запрещение производства и использования этих опасных химикатов. Однако некоторые СОЗ продолжают играть важную роль в экономике многих стран, и для полного отказа от СОЗ необходимо найти альтернативные нетоксичные вещества, которые позволят решать возникающие проблемы без ущерба для социального и экономического развития общества.
Что касается человека, то последствия воздействия СОЗ аналогичны тем, которые отмечаются у животных и могут включать раковые заболевания, нарушения эндокринной системы, дефекты развития, более высокую подверженность заболеваниям и даже снижение умственных способностей. Особенно уязвимыми являются плод и младенцы, которые подвергаются воздействию СОЗ через плаценту, в процессе грудного вскармливания и другими путями на ранних этапах развития, являющихся критическими для организма человека.
Общеизвестные СОЗ - это хлорорганические соединения. Они включают:
-
пестициды, такие как ДДT, гексахлорциклогексан, альдрин, дильдрин, эндрин, хлордан, гептахлор, мирекс,гексахлорбензол и токсафен;
-
индустриальные химические вещества типа полихлорированных бифенилов (ПХБ);
-
побочные продукты промышленности - диоксины и фураны.
Пестициды. Применение пестицидов из числа СОЗ в Кыргызской Республике запрещено. Однако на ее территории скопилось (в большинстве случаев еще со времен СССР) много устаревших пестицидов. Они угрожают здоровью людей и окружающей среде не только на местном, но и на региональном уровне. Их запасы хранятся на не оборудованных складах, что увеличивает опасность попадания СОЗ в окружающую среду.
Промышленные вещества (полихлорированные дифенилы - ПХД) – используются в промышленности, обладают всеми свойствами СОЗ. В основном применяются в трансформаторах, конденсаторах. Используются в теплоносителях, в гидравлических системах, насосах или переключателях. ПХД могут содержаться в смазках, клеящих составах, красках, красителях.
Диоксины и фураны (ПХДД, ПХДФ) – эти вещества образуются при сжигании (в том числе бытового мусора) и высокотемпературных процессах, при производстве и хранении хлорорганических пестицидов, в целлюлозно-бумажной промышленности. Наиболее сильные загрязнители – древесина, обработанная пентахлорфенолом (ПХФ) или иными пропиточными составами, а также электропроводящие жидкости, основанные на ПХД. Другие материалы, обрабатываемые ПХФ – изделия из кожи и пробки. При сжигании диоксины и фураны обнаруживаются не только в выделяемых газах, но и в твердых остатках любого процесса горения – золе, шлаках, пепле. Загрязнение окружающей среды диоксинами происходит при промышленных авариях и во время военных действий. Также источниками поступления диоксинов в окружающую среду являются металлообрабатывающая и металлургическая промышленности, регенерация проволочных материалов, выхлопные газы автомобилей, возгорание и поломка электрического оборудования, лесные пожары, хлорирование питьевой воды, домашние печи, использующие «техногенную» древесину и топливо (например, старые автомобильные покрышки, бытовой мусор, особенно его пластиковая составляющая). Главным источником диоксинов считаются мусоросжигательные заводы. Поэтому вокруг даже самых благополучных сжигателей отходов образуется отравленная зона радиусом до 1,5 км . Однако они распространяются и на более далекие расстояния. Концентрация диоксинов в воздухе изменяется очень слабо вплоть до 24 км от источника выбросов.
Диоксины относятся к супертоксикантам. Они являются универсальными ядами, поражающими все живое. Например, один из химических агентов этой группы веществ в 67 тысяч раз ядовитее цианистого калия и в 500 раз – стрихнина. Особенно важная характеристика диоксинов – повсеместность их распространения в объектах окружающей среды: воздухе, почве, воде, донных отложениях, рыбе, молоке (в том числе и грудном), жирах, мясе, овощах. Эта группа веществ обладает высочайшей устойчивостью к химическому и биологическому разложению. Они способны сохраняться в окружающей среде в течение десятков лет.
Стокгольмская конвенция
Стокгольмская конвенция «О стойких органических загрязнителях» (СОЗ) – первое международное соглашение, направленное на прекращение производства и использование некоторых из самых ядовитых в мире химикатов.
Согласно Конвенции, стойкие органические загрязнители должны быть запрещены для использования, их производство должно быть прекращено, а все запасы уничтожены. Кроме того, СОЗ запрещено транспортировать через границы стран, присоединившихся к Конвенции. Конвенция позволяет странам-участницам добавлять новые химикаты в список тех веществ, которые должны быть запрещены или их использование ограничено.
Хотя, учитывая потребности и возможности стран, соответствующие положения конвенции позволяют странам, если это необходимо, продолжать использование, например, ДДТ для борьбы с малярией.
После вступления в силу Конвенции, страны-участницы обязаны предпринять определенные шаги:
• Производство и использование одних химикатов должно быть прекращено, а других - ограничено.
• Расчистить завалы запрещенных и устаревших химикатов. Многие из них хранятся в небезопасных условиях и отравляют воду, животных и людей.
• В течение двух лет разработать план, который покажет, как страна собирается выполнять взятые на себя обязательства в рамках конвенции.
• Попытаться остановить производство и использование новых химикатов, свойства которых аналогичны свойствам веществ, уже включенных в конвенцию.
В конвенции признается, что для некоторых стран будет слишком накладно исложно избавиться от химикатов только своими силами. Она налагает обязательства на более богатые страны оказывать помощь, как финансовую, так и техническую.
Доноры пообещали выделить сотни миллионов долларов на цели конвенции. Ужеосуществляется поддержка проектов по СОЗ более чем в 100 странах мира.
Роль неправительственных организаций в ограничении и прекращении использования СОЗ
Именно НПО в области охраны дикой природы впервые привлекли внимание общественности к существованию СОЗ в окружающей среде. Сегодня крайняя важность этой проблемы осознается во всем мире.
НПО играют ведущую роль в информировании населения и стимулирования деятельности в области устаревших пестицидов, поощряют деятельность тех, кто отвечает за создание запасов пестицидов. Они следят за тем, чтобы управление устаревшими пестицидами соответствовало международным стандартам охраны здоровья и окружающей среды.
НПО ведут активные исследования и поиск альтернатив для СОЗ, а также наблюдение за тем, чтобы уничтожение запасов СОЗ не порождало проблем в будущем.
Во многих странах мира общественность не просто информируется, но и активно вовлекается для решения проблем, связанных с СОЗ. В Кыргызстане пока такой опыт ограничен.
Ситуация с использованием СОЗ в Кыргызской Республике
В настоящее время в стране осуществляется проект ГЭФ / ЮНЕП «Содействие Кыргызской Республике в подготовке Национального плана действий выполнения Стокгольмской Конвенции о СОЗ». В рамках этого проекта проводится оценка национальных возможностей по исполнению обязательств Стокгольской конвенции с проведением предварительной инвентаризации СОЗ в КР, усиление инфраструктуры управления СОЗ и подготовка проекта Плана действий.
Согласно предварительной оценке, в Кыргызской Республике на сегодняшний день отсутствуют специализированная система государственного экологического контроля и мониторинга стойких органических загрязнителей.
Существующие могильники и складские помещения для их хранения во многих случаях не отвечают санитарно-гигеническим нормам, в результате чего разрушается упаковка, пестициды смешиваются, попадают в почву и воду.
На рынках страны и сегодня продаются запрещенные пестициды из числа стойких органических загрязнителей, которые нелегально пересекают границу, либо извлекаются из никем не охраняемых старых «могильников». Помимо этого на рынках продается большое количество ядохимикатов неизвестного проихождния, не имеющих соответствующих документов о производителе и составе реализуемых веществ .
По этой проблеме дана рекомендация Министерству экологии и чрезвычайных ситуаций КР совместно с Министерством иностранных дел КР разобраться в сложившейся ситуации и внести на рассмотрение Президента Кыргызской Республики проект Регионального соглашения стран Центральной Азии по предотвращению незаконного оборота токсичных химических веществ и опасных отходов. Проект Соглашения должен быть представлен, в порядке инициативы, вниманию участников встречи глав государств этих стран.
Соглашение должно соответствовать основным положениям Базельской, Роттердамской и Стокгольмской конвенций.
По данным Кыргызгидромета МЭиЧС КР, содержание остаточных количеств ядохимикатов группы ДДТ и гексахлоранов до недавнего времени систематически отмечалось в реках Чу, Нарын, Кара-Дарья, Яссы и других.
В стране к 1970 году были запрещены многие сильнодействующие ядохимикаты, в том числе и те, которые сегодня входят в список Стокгольмской конвенции. Однако проблемы, связанные с СОЗ, продолжают оставаться актуальными.
Существуют данные о том, что пестициды хранятся в ненадлежащих условиях, что может приводить к их утечке в окружающую среду.
В настоящее время нет достаточной информации о точном количестве и видах устаревших пестицидов, их местах нахождения и условий их хранения.
По различным данным, в республике 72% складов, обозначенных как приспособленные помещения (где должно храниться около 35% пестицидов), на самом деле не отвечают санитарно- гигиеническим нормам. При этом в высокогорных областях (Нарынская, Иссык-Кульская и Таласская), где формируются стоки основных рек приспособленными должны явялться до 100% складских помещений. Но и в типовых хранилищах есть факты неправильного хранения ядохимикатов, в результате чего ржавеет тара, в которой находятся пестициды и наблюдается их утечка.
По оперативным данным Государственного департамента химизации и защиты растений Министерства сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности КР на начало 2000 года на базах бывших объединений «Кыргызсельхозхимия» и на складах хозяйств имелось около 700 тонн пестицидов, из которых только 1,5 тонны относятся к запрещенным пестицидам. Однако, по данным того же департамента, на конец 1989 года в республиканских базах хранилось 47,9 тонн запрещенных пестицидов, а к концу 1994 года -170,8 тонн. (Технический отчет №1 « Оценка инфраструктуры и институциональных возможностей в отношении СОЗ в КР)
В прошлые годы произошло несколько аварий, например, в 1976 г . из-за смыва хранилища пестицидов была отравлена вся рыба во втором по величине в республике озере - Сон-Кель.
В Кыргызской Республике своего производства пестицидов нет, тем более содержащих СОЗ, и поэтому экспорт этого товара отсутствует.
Появление пестицидов, содержащих СОЗ, возможно при контрабандном завозе и в случае утечек из складов, где могут быть остатки запрещённых пестицидов. В первом случае проблема может быть решена ужесточением таможенного контроля, а во втором – по результатам инвентаризации, обнаруженные пестициды должны подлежать конфискации с целью дальнейшего уничтожению или утилизации.
Ненадлежащие условия хранения, большей частью несоответствующие требованиям, а также истекшие сроки, низкое качество контейнеров и упаковочных материалов привело к образованию различных композиций веществ. Не следует исключать возможность образования новых соединений с неизвестными свойствами.
В настоящее время в Кыргызстане официально ДДТ и ГХЦГ заменены на разрешенные пестициды. Ежегодное зарегистрированное потребление их составляет около 33 тонн, то есть имеется примерно 75%-ное замещение хлорорганических пестицидов. В то же время слабый таможенный контроль, наличие большого числа частных хозяйств позволяют предположить неконтролируемое использование устаревших пестицидов.
В соответствии с постановлением Правительства КР № 225/1996, Министерство здравоохранения КР создало Национальный регистр потенциально токсичных химических веществ в обращении.
Была создана экспертная группа по тестированию и регистрации методов химической и биологической защиты растений, феромонам и регуляторам выращивания при Министерстве сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности.
В июне 2002 г . Правительством КР принято постановление «О мерах по охране окружающей среды и здоровья населения от неблагоприятного воздействия опасных химических веществ и пестицидов». В данном постановлении был утвержден перечень химических веществ и пестицидов, запрещенных для использования на территории Кыргызстана, а также учрежден механизм контроля за ввозом и распределением указанных химических веществ.
Мониторинг и контроль за использованием СОЗ в Кыргызской Республике
В Кыргызской Республике на сегодняшний день отсутствует специализированная единая система государственного экологического контроля и мониторинга стойких органических загрязнителей.
В целом в Кыргызской Республике имеется около 7 лабораторий, возможности которых позволяют определять СОЗ в различных средах. Однако только лаборатория Д епартамента санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения Кыргызской Республики аккредитована в этой области.
С другой стороны, в лабораториях недостаточно персонала, владеющего методами определения СОЗ, а также отсутствуют дорогостоящие вспомогательные материалы для исследований. В таких условиях государство не обладает возможностью собрать полную информацию о загрязнении окружающей среды СОЗ. Отсутствие информации не позволяет разработать мероприятия по снижению уровней загрязнения СОЗ в Кыргызской Республике.
В прошлом, начиная с 70-х годов ХХ века, в Кыргызской Республике мониторинг загрязнения окружающей среды, продуктов питания и органов человека стойкими токсичными веществами проводился Главным управлением по гидрометеорологии, Министерством здравоохранения КР и Министерством сельского хозяйства.
Кыргызгидромет в течение длительного времени определял концентрации ДДТ и его метаболитов в воде и почве.
Департаментом химизации и защиты растений определялись остаточные количества ДДТ и его метаболитов, альдрина, хлордана в почвах и сельскохозяйственных растениях. Причем исследовались все части растений для оценки коэффициентов перехода их из почвы в растения. Особому контролю подвергались сельскохозяйственные поля, где погибал урожай.
Ветеринарный контроль проходили корма, почва и вода в местах водопоя сельскохозяйственных животных. Определялось содержание ДДТ, альдрина, дильдрина, гексахлорбензола. Сезонные исследования проводились на четырех контрольных участках.
Особое внимание обращалось на территории, откуда поступал сигнал о падеже скота. В этих случаях исследовались органы желудочно-кишечного тракта, печень и почки погибших животных.
В настоящее время все эти работы приостановлены в связи с резким сокращением их финансирования.
В системе Министерства здравоохранения Кыргызской Республики
токсикологический мониторинг проводят две организации. Это департамент санитарно- эпидемиологического надзора и научно-производственное объединение «Профилактическая медицина».
Департамент санитарно-эпидемиологического надзора проводит токсикологический контроль животноводческого и сельскохозяйственного сырья и продуктов питания. Контролирует ввозимую и вывозимую продукцию, на которую выдаются сертификаты качества или соответствия. Продукция, реализуемая на внутреннем рынке, контролируется выборочно на всей территории республики. Определяются концентрации ДДТ и его метаболитов, гексахлорбензола, альдрина, гептахлора.
Научно-производственное объединение «Профилактическая медицина», являясь научно-исследовательским объединением, выполняет определенные виды токсикологических исследований.
В период с 1985 по 1995 гг. в Сузакском районе Ошской области проведены исследования качества поверхностной и питьевой воды, почвы, атмосферы на содержание ДДТ и гексахлорбензола. В местах повышенных их концентраций определялись остаточные количества пестицидов в грудном молоке и урине.
В соответствии с санитарным законодательством, органы Госсанэпиднадзора осуществляют контроль за содержанием остаточных количеств пестицидов в объектах окружающей среды, включая воду, почву, продукты питания, атмосферный воздух и объекты производственной среды и др., располагая необходимой материально- технической базой и квалифицированными кадрами. На территории республики функционирует 54 центра Госсанэпиднадзора, в каждом из которых оборудованы санитарно-гигиенические и микробиологические лаборатории, 28 из которых имеют аттестат национальной системы аккредитации. Однако реструктуризация Министерства здравоохранения КР значительно сократила штатные единицы Госсанэпиднадзора, что негативно сказалось на качестве контроля.
В настоящее время определение пестицидов (альдрин, ДДТ, гексахлорбензол, гептахлор) и других СОЗ (полиароматические углеводороды) проводится на уровне республиканских и областных учреждений санэпидслужбы на 7 современных моделях газожидкостных и 2 жидкостных хроматографах.
Обеспечение достоверности достигается внутри- и межлабораторным контролем качества сходимости результатов исследования.
В настоящее время территориальные центры Госсанэпиднадзора осуществляют контроль содержания остаточных количеств ядохимикатов, как в продуктах питания, так и в объектах окружающей среды. В последнее время наибольшее число превышений ПДК отмечалось в Ошской и Иссык-Кульской областях.
Государственный департамент химизации и защиты растений МСВХ и ПП КР осуществляет контроль за применением, использованием химических веществ в республике согласно закону «О химизации и защите растений» (глава 3, ст. 13,15, 16,18), вышедшему 25 января 1999 года, а также нормативным правовым актам, таким как «Положение о регистрационных испытаниях и регистрации пестицидов», принятое 5 марта 2003 года, «Правила проведения надзора и контроля за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, фитосанитарной и агрохимической обстановкой Государственным департаментом химизации и защиты растений МСВХИ ПП КР », от 22 ноября 2003 года, Инструкция по безопасному использованию, хранению и складированию пестицидов и агрохимикатов в сельском хозяйстве», от 20 ноября 2001 года..
Согласно Закону «О химизации и защите растений», инспектора Государственного департамента химизации и защиты растений уполномочены и имеют право допуска к местам хранения пестицидов независимо от форм собственности.
Влияние СОЗ на здоровье
В девяностых годах, через 20 лет после изъятия из оборота ряда стойких хлорорганических пестицидов, ученые НИИ экологии и профилактики инфекционных заболеваний (в настоящее время Научно-производственное объединение «Профилактическая медицина») выполнили научную работу по теме: «Изучение загрязненности окружающей среды (почва, вода, воздух, пищевые продукты) пестицидами, нитратами, тяжелыми металлами» ( 1990 г .).
Авторы работы (Ю.П. Попов, Ю.Б. Рафель) провели гигиеническую оценку степени загрязнения объектов окружающей среды в зонах с разной специализацией сельского хозяйства, степень и уровень накопления и выделения пестицидов с женским молоком, оценку здоровья детей младшего возраста в указанных зонах.
Как показали исследования, в почвах сельскохозяйственных полей обследованных территорий содержание ДДТ в 1990 годах составляло 0,3-1,3 мг/кг, что давало основание отнести Кыргызстан к регионам с высоким загрязнением почвы СОЗ. Более того, Белобородова Н.Ф. и Ан Н.М. ( 1981 г .) находили ДДТ и его метаболиты в почвах Сары- Челекского заповедника, где этот пестицид не применялся.
В основных видах овощей также наиболее часто обнаруживался ДДТ (морковь 43,5%, лук - 21,7%, картофель - 16%). В молоке коров хлопководческой зоны присутствовал осенью и весной, снижаясь в 1,5-2 раза осенью. В табаководческой зоне ДДТ обнаруживался лишь весной.
В грудном молоке содержание хлорорганических соединений выявлялось у 96% обследованных женщин, в том числе ДДТ - в 39,7% случаев. Наиболее часто ДДТ обнаруживался в молоке колхозниц, у женщин-служащих только в 7,4% случаев и не встречался в молоке домохозяек.
Установлено, что в регионах с неблагоприятной окружающей средой значительно увеличены показатели экологически зависимых заболеваний, как у взрослых, так и у детей. Анализ заболеваемости населения Кыргызской Республики подтверждают воздействие стойких органических загрязнителей на состояние здоровья и вызывают серьезную озабоченность Министерства здравоохранения КР.
Согласно официальным данным медицинской статистики, врожденные аномалии и пороки развития в 2002 году были зарегистрированы у 2882 человек, из них в Чуйской области - 731 человек. Новообразования различных органов выявлены у 28036 человек, самые высокие показатели регистрируются по г. Бишкек, Таласской и Чуйской областям. Среди детей г. Бишкек новообразования регистрируются в 3 раза чаще, чем в других регионах.
Длительное применение стойких во внешней среде пестицидов, использованных для борьбы с вредителями таких монокультур, как хлопок, обусловило высокие уровни бесплодия у женщин и мужчин Ошской области, которые в два раза превышают средние по республике.
По статистическим данным отмечается также ухудшение состояния здоровья женщин, обусловленное различными заболеваниями репродуктивной системы.
Оценка возможностей республики в области управления СОЗ
Как видно из изложенного выше, Кыргызская Республика имеет ряд сложных проблем с СОЗ, которые имеют и могут иметь последствия для здоровья и благополучия населения как сегодня, так и в будущем. Создание демократического государства нашло политическую и финансовую поддержку международных организаций.
Сегодня Кыргызская Республика является Стороной 13 природоохранных конвенций и протоколов, в число которых входит Базельская, Роттердамская, Стокгольмская конвенции.
Согласно Стокгольмской конвенции, Кыргызстан устанавливает следующие основные приоритеты в отношении управления СОЗ:
• Усиление и развитие институциональных механизмов управления химическими веществами и в особенности СОЗ;
• Установление и введение в действие механизмов по предупреждению ввоза СОЗ на территорию Кыргызской Республики;
• Проведение тщательной инвентаризации и обеспечение безопасного уничтожения устаревших пестицидов и инвентаризации СОЗ в продуктах питания;
• Укрепление технического потенциала для управления СОЗ в окружающей среде;
• Эффективное государственное управление, устойчивый экономический рост и развитие
Оценка существующих институциональных основ управления СОЗ в КР
Наличие международных обязательств страны требует их неукоснительного исполнения, и, следовательно, требуется соответствующая нормативная правовая база, система исполнительных органов, обязанностью которых является обеспечение реализации этих обязательств.
В рамках этого исследования попытаемся выявить и проанализировать причины и проблемы, препятствующие реализации взятых на себя международных обязательств на национальном уровне и оказать содействие в поиске путей для их решения.
Экономическая комиссия ООН по Европе изучила состояние вопроса в области обеспечения экологической безопасности в Кыргызстане и сделала заключение, что в этой стране создана система исполнительных органов, ответственных за охрану окружающей среды и регулирование вопросов использования природных ресурсов. «Решение, принятое касательно создания системы администрации по окружающей среде, является вполне адекватным».
Насколько эффективно функционирует данная система исполнительных органов, выявлено на основе анализа задач и функций, закрепленных положениями соответствующих министерств и ведомств и тех ограничений, которые негативно сказываются на реальном выполнении этими ведомствами своих обязанностей.
Основными государственными исполнительными агентствами и учреждениями, деятельность которых сопряжена с процессом управления СОЗ, являются Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций КР, Государственная лесная служба КР, Министерство сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности КР, Госрегистр КР, Госагентство по геологии и минеральным ресурсам, Министерство иностранных дел КР, Министерство здравоохранения КР, Министерство финансов КР, Госагентство по энергетике при правительстве КР, Министерство юстиции КР, МВД КР, Министерство экономического развития, промышленности и торговли КР, Госагентство по геологии и минеральным ресурсам, Нацстатком КР, Госкомиссия по контролю наркотиков, Министерства труда и социальной защиты КР, Минобороны КР, Минтранспорта и коммуникаций КР.
В рамках оценки существующего потенциала представленные министерства и ведомства рассматривались как органы, формирующие государственную политику в области управления СОЗ и осуществляющие координирующие, регулятивные и контролирующие функции в области управления СОЗ.
В республике неоднократно проводилась реорганизация структур государственного управления, и в настоящее время основным правительственным учреждением, имеющим дело и несущим ответственность за все аспекты управления химическими веществами, является Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций КР.
Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республике.
Главной задачей этого Министерства является осуществление государственного управления охраной окружающей среды, разработка и проведение единой политики в области гидрометеообеспечения, контроля за состоянием окружающей среды и рациональным природопользованием на территории КР.
Распоряжением № 688-р от 14 ноября 2003 года Правительства Кыргызской Республики Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики определено координирующим и исполнительным органом по содействию в осуществлении Стокгольмской конвенции о СОЗ.
В структуре Министерства экологии и чрезвычайных ситуаций имеются департамент экологии и природопользования, департамент мониторинга прогнозирования и обращения с хвостохранилищами, департамент по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, Государственная инспекция по надзору за промышленной безопасностью и горному надзору, главное управление по гидрометеорологии.
В их функции в частности входит:
- установление лимитов природопользования (предельно допустимые нормы
выбросов, сбросов вредных веществ в окружающую среду, размещение отходов), выдача и аннулирование лицензии на: утилизацию, размещение, уничтожение и захоронение отходов токсичных материалов и веществ, в том числе радиоактивных;
- перевозку (в том числе трансграничных) отходов производства токсичных веществ;
- осуществление совместно с министерствами, госкомитетами, административными
ведомствами, хозяйствующими субъектами государственного учета использования природных ресурсов, выбросов, сбросов загрязняющих веществ и других вредных воздействий на окружающую среду и их источников;
- анализ состояния окружающей среды, тенденции развития процессов и на
этой основе прогнозирование экстремально высоких уровней загрязнения окружающей природной среды и предупреждение об этом государственных органов и хозяйствующих субъектов.
- осуществление экологического государственного контроля за хранением,
учетом и использованием сильнодействующих ядовитых веществ непосредственно на производстве;
- проведение систематических наблюдений за метеорологическими,
гидрологическими, агрометеорологическими условиями, загрязнением поверхностных вод, почвы, атмосферного воздуха, включая радиоактивную обстановку;
- составление прогнозов погоды, водности рек, сельхозкультур,
предупреждений о стихийных и экстремально высоких уровнях загрязнения природной среды;
обеспечение сбора, анализа и обобщения полученной информации в целях
- устойчивого развития Кыргызской Республики.
Главное управление по гидрометеорологии (Кыргызгидромет) Министерства экологии и
чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики
Кыргызгидромет имеет возможность осуществлять мониторинг некоторых стойких органических загрязнителей в атмосферном воздухе и поверхностных водах (ДДТ, ГХЦГ). Аналитические лаборатории Кыргызгидромета не имеют государственной аккредитации и необходимого оборудования, однако имеются высококвалифицированные и опытные специалисты.
Кыргызгидромет имеет базу данных по загрязнению атмосферного воздуха города Бишкек бенз(а)пиреном с 1986 по 1999 гг., по загрязнению поверхностных вод и почв остаточными количествами пестицидов ( ДДТ , ГХЦГ ) с 1979 по 1992 гг. Однако вся информация содержится в основном на бумажных носителях. Аналитические лаборатории обеспечены методической и нормативной документацией.
Кыргызгидромет имеет сеть стационарных постов наблюдений за качеством атмосферного воздуха в гг. Бишкек, Кара-Балта, Токмок, Чолпон-Ата с необходимым оборудованием для отбора проб на бенз(а)пирен.
Кроме того, Государственным управлением гидрометереологии МЭиЧС КР ежемесячно представляется аналитическая информация о состоянии окружающей среды.
Оценка возможностей главного управления по гидрометереологии показывает, что из-за отсутствия финансирования мониторинг загрязнения природной среды полициклические ароматические углеводороды (ПАУ) и пестицидами группы СОЗ не проводится в достаточном объеме.
Министерство здравоохранения Кыргызской Республики
-
Министерство имеет в своем составе департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ДГСЭН), научно- исследовательские и лечебные чреждения, лаборатории, учебные заведения.
В целях изучения влияния СОЗ на состояние здоровья населения Министерство здравоохранения располагает необходимыми ресурсами подготовленных специалистов, аккредитованными лабораториями, оснащенными современным оборудованием, гармонизированной с международными требованиями нормативной базой, многолетними данными социально-гигиенического мониторинга и результатами научных исследований по данной проблеме.
Нормативная правовая база, регулирующая деятельность Министерства здравоохранения представлена:
-
Законом «Об охране здоровья населения в Кыргызской Республике»;
-
Законом Кыргызской Республики «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
-
Положением о государственной санитарно-эпидемиологической службе Кыргызской Республики, утвержденным постановлением Правительства Кыргызской Республики от 10 декабря 2001 года № 778;
-
Национальным планом действий по гигиене окружающей среды ГПДГОС);
-
Кодексом Кыргызской Республики «Об административной ответственности»;
-
Законом Кыргызской Республики «О лицензировании»;
-
Перечнями предельно допустимых концентраций и предельно допустимых уровней загрязняющих и вредных веществ;
-
Санитарными нормами и правилами, методическими рекомендациями и
-
указаниями по охране труда, производственной гигиене и санитарии по опасным объектам;
-
Утвержденными методиками лабораторных испытаний.
База данных содержит:
-
Статистические отчетные формы Ф.18;
-
Санитарно-эпидемиологические заключения о соответствии действующим санитарным нормам и правилам;
-
Журналы лабораторных исследований;
-
Санитарные паспорта на объекты текущего санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе на склады пестицидов;
-
Национальный регистр потенциально токсичных химических веществ;
-
Акты санитарных обследований объектов территориальных ЦГСЭН;
-
Заключительные акты предварительных и периодических медицинских осмотровдекретированных контингентов;
-
Результаты углубленных медицинских осмотров детей и подростков;
-
Карты учета профессионального заболевания;
-
Отчетные данные заболеваемости населения Республиканского медико- информационного центра;
Несмотря на имеющийся потенциал в системе Министерства здравоохранения Кыргызской Республики, из-за отсутствия финансовых средств не проводятся конкретные работы и исследования по влиянию СОЗ содержащихся веществ на состояние здоровья населения.
Существующая нормативно-правовая база требует доработки с введением отдельных статей по СОЗ содержащимся веществам.
Министерство экономического развития, промышленности и торговли Кыргызской
Республики
Министерство экономического развития, промышленности и торговли Кыргызской Республики (Минэкономразвития):
• имеет в своей структуре департамент отраслевой политики, включающий:
-отдел металлургии и машиностроения;
-отдел топливно-энергетического баланса;
-отдел легкой и местной промышленности.
• курирует все отрасли промышленности (машиностроение, горнорудную металлургию, производство строительных материалов, топливно-энергетический комплекс),
• в органах государственной администрации на областном и районном уровнях имеются подразделения промышленности;
• располагает информацией об источниках ПХБ в республике; располагает информацией об импорте/экспорте товаров.
К возможным объектам нахождения ПХБ в Кыргызской Республике относятся следующие:
• электротехническое оборудование (конденсаторы, трансформаторы) на объектах топливно-энергетического комплекса, черной и цветной металлургии, химического, нефтехимического комплексов, машиностроения, других отраслей экономики, в том числе выведенные из эксплуатации;
• полигоны размещения промышленных отходов;
• полигоны размещения бытовых отходов;
• несанкционированные свалки;
• лакокрасочные предприятия;
• транспорт.
Подразделения министерства из-за организационных преобразований не имели правовых полномочий по анализу состояния оборудования, содержащего ПХБ, и не предусматривались меры по соблюдению техники безопасности людей, работающих с данным оборудованием.
Несмотря на имеющийся потенциал в системе Минэкономразвития, из-за отсутствия финансовых средств не проводятся конкретные работы и исследования по влиянию ПХБ содержащихся веществ на состояние окружающей среды и здоровье обслуживающего персонала. Существующая нормативная правовая база требует доработки с введением отдельных статей по ПХБ содержащему оборудованию.
Министерство финансов Кыргызской Республики
Министерство финансов Кыргызской Республики является государственным органом, имеющим отношение к контролю за СОЗ содержащими химическими веществами, и имеет в своем составе:
• Департамент таможенной службы, который ведет мониторинг импорта/экспорта
товаров через границу Кыргызской Республики.
• Департамент экономики и структурной политики, который занимается
вопросами социально-экономического развития республики и координации процесса ее р еализации.
Департамент таможенной службы и департамент экономики и структурной политики могут оказать содействие в изучении следующих вопросов:
• ввоз/вывоз на территорию республики ПХБ, пестицидов и других видов СОЗ-
содержащих химических веществ,
• определение социально-экономических условий сокращения (ликвидации) ПХБ,
пестицидов и других видов СОЗ-содержащих химических веществ;
• определение источников финансирования мер по реализации Национального
плана выполнения Стокгольмской конвенции о СОЗ в перспективе.
Министерство сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики
Министерство сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики имеет в своем составе Государственный департамент химизации и защиты растений, включающий 7 областных и 43 районные станции, укомплектованные квалифицированными специалистами.
Основными функциями этих станций являются:
• государственное управление в области безопасного обращения с пестицидами,
агрохимикатами, фитосанитарной и агрохимической обстановкой при разработке производстве, реализации, транспортировке, хранении, применении, обезвреживании, утилизации, уничтожении, захоронении, а также ввозе и вывозе из Кыргызской Республики;
• осуществление государственного надзора и контроля за исполнением
законодательства Кыргызской Республики в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, фитосанитарной и агрохимической обстановкой всеми государственными, общественными организациями, учреждениями, предприятиями, сельскохозяйственными кооперативами, фермерскими, к рестьянскими хозяйствами и иными хозяйствующими субъектами, независимо от их подчиненности и форм собственности, гражданами-землепользователями, а также всеми должностными лицами.
Приобретено лабораторное оборудование для двух контрольно- токсикологических лабораторий (Республиканской КТЛ и Ошской КТЛ), позволяющее производить анализы по всем пестицидам и остаточным количествам их в растениеводческой продукции, почве, воде.
Производственные помещения имеются во всех областных станциях химизации и защиты растений и КТЛ, и на все зарегистрированные в Кыргызской Республике пестициды планируется получение сертификата в соответствии с «Положением о регистрационных испытаниях и регистрации пестицидов».
Несмотря на то, что контрольно-токсикологические лаборатории прошли аккредитацию и в своём штате имеют необходимых специалистов, способных производить токсикологические исследования, департаментом не контролируются могильники пестицидов, которые находятся без охраны и тем самым доступны населению.
Национальный статистический комитет Кыргызской Республики
Национальный статистический комитет Кыргызской Республики осуществляет институциональные связи между министерствами и ведомствами на основании Закона о статистике и соглашения о взаимном сотрудничестве, которое основано на взаимной заинтересованности в обмене экономико-статистической информацией.
Нацстатком имеет в своем составе комитеты и вычислительные центры на областном и районном уровнях.
Нацстатком осуществляет сбор, хранение, анализ, обобщение, представление и публикацию данных об окружающей среде:
• Использование и охрана водных ресурсов
• Состояние и охрана атмосферного воздуха Токсичные отходы
• Природоохранный контроль
Разработка статистических данных производится ежегодно в территориальном разрезе. Несмотря на обширный перечень статистической информации, Нацстаткомом КР не производится сбор и обработка информации по СОЗ. В связи с тем, что стойкие органические загрязнители в республике не производятся, а только ввозятся, то отследить их поступление можно только на основании таможенной статистики по коду товарной номенклатуры внешне - экономической деятельности.
Основные министерства и ведомства, влияющие на реализацию конвенции «О стойких органических загрязнителях» |
№ |
Название министерства, ведомства |
Функции |
1 |
Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики |
Осуществление государственного управления охраной окружающей среды, разработка и проведение единой политики в области гидрометеообеспечения, контроля за состоянием окружающей среды и рациональным природопользованием. |
1.1 |
Департамент экологии и природопользования МЭиЧС КР
|
Проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды, координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в этой области; мониторинг за состоянием источников загрязнения окружающей среды. Осуществление государственного контроля за исполнением природоохранного законодательства. |
1.2 |
Кыргызгидромет
|
Мониторинг состояния окружающей среды. Агро- гидро- метео- прогнозирование |
1.3 |
Государственная инспекция по надзору за промышленной безопасностью и горному надзору |
Проведение единой государственной политики по сохранению воздушного бассейна от воздействия химических веществ. Обеспечение безопасности при получении и применении химической продукции. Обеспечение безопасности при п рименении химических веществ. Организация и осуществление государственного регулирования промышленной безопасности и государственного надзора за соблюдением требований по безопасности ведения работ, оборудования и производств повышенной опасности химических отраслей промышленности. |
1.4 |
Департамент по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций |
Проведение необходимых мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и зон бедствия в результате использования химических веществ. |
1.5 |
Департамент мониторинга прогнозирования и обращения с хвостохранилищами |
Проведение необходимых мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и зон бедствия в результате эксплуатации хвостохранилищ |
2 . |
Государственная лесная служба Кыргызской Республики |
Проведение единой государственной политики по сохранению лесного хозяйства, в том числе, как от деятельности химических промышленных предприятий, так и от применения пестицидов и других химических веществ |
3. |
Государственное агентство по регистрации прав на недвижимое имущество |
Осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель и соблюдением земельного законодательства, в том числе при использовании химических веществ. |
4. |
Государственное агентство по геологии и минеральным ресурсам |
Осуществление государственного контроля за рациональным использованием минерально-сырьевых ресурсов и охраной недр, в том числе при использовании химических веществ. |
5 . |
Министерство здравоохранения Кыргызской Республики |
Организация и осуществление единой государственной политики по предупреждению вредного воздействия химических веществ на здоровье людей и среду обитания человека, регистрация токсичных химических веществ, координация общей политики по безопасному использованию химических веществ. |
6.
|
Государственный комитет по контролю наркотиков |
Предупреждение вредного воздействия наркотических, психотропных веществ и прекурсоров на здоровье людей и среду обитания человека, координация общей политики по безопасному использованию этих веществ. |
7. |
Министерство сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики: департамент химизации и защиты растений |
Проведение единой политики и осуществление необходимых мероприятий по применению удобрений и пестицидов в сельском хозяйстве и контроль за содержанием химических веществ в пищевых продуктах, охрана водных объектов от загрязнения химическими веществами. |
8. |
Министерство труда и социальной защиты Кыргызской Республики |
Проведение единой государственной политики по охране труда при производстве и применении химических веществ. |
9
|
Министерство экономического развития, промышленности и торговли Кыргызской Республики |
Государственное регулирование экспорта и импорта химических веществ, включая порядок ввоза и вывоза опасных отходов и их использование.
Выдача лицензий на экспорт и импорт. |
10 |
Министерство транспорта и коммуникаций Кыргызской Республики |
Проведение необходимых мероприятий и разработка правил перевозки химических веществ на любых видах транспорта. |
11 |
Государственное агентство по энергетике |
Организация и осуществление необходимых мероприятий по производству и применению химических веществ в топливно-энергетическом комплексе, а также по переработке отходов. |
12 |
Государственное агентство по науке и интеллектуальной собственности при Правительстве Кыргызской Республики (Кыргызпатент) |
Проведение единой научно-технической политики по вопросам производства и применения химических веществ, включая переработку отходов. |
13 |
Министерство финансов Кыргызской Республики |
Осуществление финансирования всех мероприятий республиканского значения по управлению химическими веществами |
13.1 |
Таможенная инспекция |
Контроль за ввозом СОЗ |
14 |
Министерство иностранных дел |
Координация и контроль за исполнением международных обязательств. |
15 |
Министерство внутренних дел Кыргызской Республики |
Организация и осуществление государственного контроля за незаконным обращением с химическими веществами. |
16 |
Министерство обороны Кыргызской Республики |
Организация и осуществление необходимых мероприятий по контролю за производством и применением химических веществ в оборонных отраслях промышленности и за переработкой отходов. |
17 |
Министерство юстиции Кыргызской Республики |
Утверждение и регистрация всех нормативных правовых документов в области управления химическими веществами |
18 |
Национальный комитет стандартов и метрологии |
Организация и осуществление единой государственной политики по разработке стандартов и требований к химическим веществам и их применению и контролю за их выполнением. |
Межсекторальное взаимодействие
В республике накоплен определенный опыт, как положительный, так и отрицательный, межсекторального взаимодействия при решении вопросов охраны природы.
Говоря о взаимодействии между секторами, в данном контексте имеется в виду три сектора общества, к которым традиционно относят государственные органы управления, бизнес-структуры и институты гражданского общества. Органы местного самоуправления располагаются между институтами гражданского общества и государственными структурами. Они более приближены к гражданскому обществу, поскольку созданы для решения местных дел под свою ответственность, однако фактически являются уровнем публичной власти и зависимы от решений «сверху».
В настоящее время система местного самоуправления в республике находится на этапе становления. Продолжает формироваться нормативная правовая база, дискутируется структура органов МСУ, их функции и полномочия, а также разделение функций и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления.
К важным задачам местного самоуправления можно отнести:
-вовлечение граждан в процессы принятия управленческих решений;
-создание реальных механизмов контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления;
-инициативную самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения.
На практике же эти задачи часто решаются силами НКО и международных организаций. Такая практика позволяет органам местного самоуправления увидеть положительные стороны социального партнерства и привлекать НКО и общинные организации к планированию развития территорий и реализации проектов на местах.
В большей степени примеры взаимодействия можно найти между государственным сектором и общественностью, общественностью и местным самоуправлением, в меньшей – с участием бизнес-структур. Однако в последнее время растет число некоммерческих организаций, которые объединяют представителей бизнеса. Например, Ассоциация предпринимателей по переработке продуктов леса, Союзы предпринимателей, Ассоциация налогоплательщиков и пр. В основном они создаются для защиты и продвижения интересов своих членов.
Государственные структуры стали понимать, что вовлечение общественности в процессы принятия решений и разработку программ и стратегий существенно помогает осуществлению проводимых реформ.
Неправительственные организации участвовали в качестве экспертов в разработке национальных государственных программ, в том числе в области охраны окружающей среды и устойчивого развития. Например, в «Национальном докладе по устойчивому развитию», «Национальном сообщении» по РК ООН об изменении климата», «Трансграничном проекте по биоразнообразию», разработке рамочных документов по биобезопасности в Кыргызской Республике, в подголтовке Национального профиля по реализации Орхусской конвенции, в проекте «Содействие КР в реализации Стокгольмской Конвенции» и т. д.
По собственной инициативе НКО инициируют и осуществляют такие проекты, как внедрение Орхусской конвенции в национальное законодательство; проведение общественной экологической экспертизы проектно-хозяйственной деятельности; опротестование ряда постановлений Правительства КР; разработка нормативных правовых актов и пр.
К наиболее результативной по влиянию на органы власти можно отнести группу общественных организаций, представители которой обладают опытом организационной работы в государственных органах, либо имеют личные контакты с представителями власти. При этом наиболее активно в происходящих в республике и мире процессах участвует сравнительно небольшая часть общественного сектора, сосредоточенная преимущественно в столице, в областных и промышленных центрах Кыргызстана.
Следует отметить положительный опыт межсекторального взаимодействия, коалиционность и существующие информационные и специализированные сети НПО как на национальном, так и на международном уровне. Существующий потенциал НКО необходимо широко использовать при выполнении обязательств Стокгольмской конвенции при управлении СОЗами в КР.
Процесс управления СОЗами в Кыргызской Республике в большой степени зависит от привлечения к принятию решений и разработке программ и стратегий НПО, местных сообществ, например фермеров и их ассоциаций, таких, как ассоциации водопользователей. Существующая законодательная среда благоприятствует такому участию.
В настоящий период в стране сложились определенные благоприятные условия для налаживания межсекторального взаимодействия. Они определяются:
на системном уровне - политической волей высших органов власти, положениями национальных программ и стратегий (КОР НССБ, Повестка XXI , НПДООС, НПДГОС, Стратегия устойчивого человеческого развития, Стратегия экологической безопасности КР и др.), международных программ и документов (Рио-де-Жанейрская декларация, Повестка XXI , Цели тысячелетия, РПДООС, Экологическая стратегия ВЕКЦА, ЦАИУР, природоохранные конвенции и пр.); законодательством КР.
на институциональном уровне – заложенными в планах реализации программ и стратегий мероприятиях по вовлечению общественности в процессы принятия решений, поддержке НПО, создании пунктов общественного доступа к информации, внутренними документами министерств и ведомств о налаживании социального партнерства (во исполнение национальных программ и стратегий).
На индивидуальный уровне - фактической реализацией продекларированных страной обязательств по укреплению межсекторального взаимодействия при решении различных проблем.
Межсекторальное взаимодействие реально достижимо в следующих сферах:
-Разработка и стратегий и программ развития
-Разработка и реализация проектов на местах
-Совместное участие в международных проектах
-Совместная разработка и лоббирование нормативных правовых актов
-Аналитические группы
-Информационный обмен
Стоит заметить, что в настоящее время представители НКО привлекаются к участию в проектах, как правило, в качестве частных экспертов. Руководители же проектов и доноры в отчетах указывают те НКО, из которых привлекаются специалисты. Либо информирование о проекте защитывают как участие в принятии решений. Формально все требования доноров соблюдаются, фактически – нарушаются. Один из таких примеров – подготовка РПДООС. Общественность не только не привлекалась к разработке такого важного документа, но даже не была проинформирована о его подготовке, за исключением 2-3 НКО.
Но есть и исключения. Например, проект по подготовке Национального профиля для оценки способности страны по осуществлению Орхусской конвенции. В этом случае в подготовке проектного предложения и создании аналитического документа вместе с МЭиЧС участвовали несколько НПО на партнерской основе.
В качестве одного из примеров межсекторального взаимодействия можно привети проект «Внутрихозяйственное орошение» Всемирного банка (в рамках «Программы социально и экономически устойчивого развития»). Проектом охвачены сельские районы по всей территории Кыргызстана. Созданы: центры поддержки АВП при департаменте водного хозяйства ( 2001 г .), 7 областных отделов поддержки АВП при областных управлениях, 26 районных отделов поддержки АВП при районных управлениях водного хозяйства).
Цели: Увеличение производства урожая посредством стабильного надежного водораспределения, т.е. финансирование работ по улучшению внутрихозяйственного орошения, т.к. внутрихозяйственная инфраструктура, которая ранее обслуживалась колхозами и совхозами в настоящее время фактически осталась «бесхозной».
При реализации проекта заложено обязательное взаимодействие АВП с гос. властью (государственное регулирование деятельности АВП осуществляется департаментом водного хозяйства. Областные и районные управления водного хозяйства выполняют функции по координации и контролю за деятельностью АВП в соответствии с законодательством КР, консультирование, помощь АВП по юридическим, бухгалтерским и техническим вопросам). Органы МСУ (районные айыл окмоту), оказывают консультативную поддержку. АВП является неправительственной организацией и ее деятельность осуществляется на добровольной основе.
Данный проект содержит конкретные механизмы взаимодействия общественных организаций (которыми по требованию донора являются и сами субъекты деятельности), государственных структур и органов местного самоуправления. Однако прямой контроль деятельности некоммерческих организаций - АВП и СООППВ (сельские общественные организации потребителей питьевой воды) - со стороны государства противоречит функциям НКО. Возможно, стоит пересмотреть правовую форму этих организаций, чтобы избежать подмены понятийного аппарата относительно развития гражданского общества.
Проблемы межведомственного и межсекторального взаимодействия в вопросах охраны окружающей среды
К проблемам, которые могут мешать налаживанию эффективного межсекторального взаимодействия при управлении СОЗ, можно отнести следующие:
На системном уровне:
• Отсутствие единой политики в области охраны окружающей
среды, рационального природопользования и устойчивого развития.
• Неприоритетность вопросов ООС на уровне правительства.
• Отсутствие межведомственной координации органов госуправления.
На институциональном уровне:
• Отсутствие нормативных документов, регулирующих социальное партнерство и возможности социального заказа;
• раздробленность мониторинга СОЗ по различным направлениям между министерствами и ведомствами;
• статистика окружающей среды не выделена отдельным блоком ни в органах государственной статистики, ни в министерствах и ведомствах, отвечающих за политику в этой области. Как правило, эта работа выполняется параллельно с другими участками работы;
• полученные по отдельным показателям результаты мониторинга неадекватны из-за применения различных методик;
• низкая оснащенность компьютерной техникой: большая часть информации находится на бумажных носителях, обработка которой требует значительных затрат времени;
• министерствами и ведомствами отмечено затруднение сбора информации, что связано с процессом дробления предприятий на более мелкие, их перепрофилированием, сменой формы собственности и т. д.
На индивидуальном уровне:
-
Слабый информационный обмен;
-
Низкий уровень экологического образования на всех ступенях, включая лиц, принимающих решения;
-
Недоверие представителей секторов друг к другу, следовательно, не используется возможность объединения и обмена ресурсами (интеллектуальные, материальные, организационные и пр.)
Вовлечение гражданского общества и стратегия по повышению информирования общественности и осведомленности населения о СОЗ .
Анализ существующей нормативной правовой базы, регламентирующей процесс участия общественности, показывает, что законодательная база в Кыргызской Республике по данному вопросу носит в некоторых случаях декларативный характер. Когда норма законодательно достаточным образом закреплена, её эффективность оценивается не фактом ее закрепления, а главным образом возможностью использования, т.е. фактом реализации данной нормы.
Так проблема участия общественности как раз состоит в невозможности эффективной реализации этого права, ввиду отсутствия должных механизмов участия. То есть юридически право предоставляется, но отсутствуют механизмы его реализации, что ставит непреодолимый барьер между правом, юридически закрепленным, и реально существующей возможностью этим правом воспользоваться. Работа по реализации обязательств Стокгольмской конвенции о СОЗ требует больших усилий не только со стороны министерств и ведомств и региональных органов управления, но и от гражданского общества. В связи с чем возникает необходимость активного вовлечения гражднаского сектора в процесс управления СОЗами. Для чего потребуется повышение информированности и осведомленности населения об опасности для их здоровья и окружающей среды СОЗ, его активного участия в работе по ликвидации и нейтрализации СОЗ и принятии решений по ним. Требуется проведение большой разъяснительной работы об опасности образования и миграции СОЗ.
В этой связи необходимо иметь четкую стратегию по повышению информированности и осведомленности населения о СОЗ с программой конкретных действий по ее реализации.
Необходима также выработка экономических механизмов, стимулирующих участие населения в процессе управления СОЗ
Выводы:
• В республике отсутствует единая система управления СОЗ, а именно, ответственность распределена между многими министерствами и ведомствами, которые не имеют должной координации со стороны Правительства КР, как основного межведомственного координатора, согласно Закону КР «О Правительстве КР». Отсутствие межведомственной координации мешает выполнению обязательств.
• В настоящее время отсутствует базовый закон по химическим веществам,
наличие же большого число НПА, регулирующих вопросы СОЗ в КР, несовершенно.
• Выполнение отдельных функций в области управления СОЗ соответствующими министерствами и ведомствами базируются на специальных нормативных актах (инструкции по отдельным химическим веществам, например: пестициды, транспортировка опасных грузов, наркотические вещества, медицинские препараты и др.), что исключает комплексность подхода при принятии решений и при проведении мониторинга.
• При наличии большого числа ведомств, занимающихся вопросами управления
СОЗ, отсутствуют механизмы их взаимодействия.
• Вопросы контроля закреплены за несколькими министерствами и ведомствами (МЭиЧС КР, МСВХиПП КР, МВД КР, МинФин КР, Минздрав КР), что порождает параллелизм и несогласованность действий.
• Отсутствует система государственной отчетности по СОЗ.
• Не проводится инвентаризация используемых СОЗ.
• Недостаточность финансирования экологического мониторинга, его
разобщенность, неаккредитованность большинства существующих лабораторий не позволяет оперативно и эффективно принимать решения по их управлению.
• Отсутствует единая информационная система в области управления СОЗ.
• Слабая информированность населения и низкая степень его участия в управлении СОЗ.
Уменьшение риска, связанного с СОЗ, может быть осуществлено при условии налаживания межведомственного и межсекторального партнерства при управлении СОЗ.
Рекомендации
- Для совершенствования системы управления окружающей средой в Кыргызской Республике, усиления межсекторального и межведомственного сотрудничества в целях реализации Стокгольмской конвенции;
- В рамках развития экологической политики, совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и рационального природопользования;
- В целях повышения институционального потенциала и возможностей всех групп интересов в выполнении международных обязательств, принятых КР, рабочая группа проекта предлагает следующие рекомендации:
-системный уровень
Создать координационный орган при Правительстве КР, для исключения дублирования и объединения усилий по выполнению обязательст в рамках Стокгольмской конвенции.
-
Скоординировать действия по выполнению обязательств по трем конвенциям ( Стокгольмская, Базельская, Роттердамская), что позволит объединить усилия на снижение воздействия опасных химикатов и отходов на здоровье людей и состояние окружающей среды.
-
Интегрировать мероприятия по реализации Стокгольмской конвенции в кратко-, средне- и долгосрочные национальные, секторальные и территориальные планы и программы;
-
Осуществлять координацию бюджетных внебюджетных ресурсов для реализации Конвенции;
-
Развивать систему регистров выбросов и переноса опасных загрязнителей на региональном и национальном уровнях;
-
Организовать обмен информацией по результатам инвентаризации запасов запрещенных и устаревших пестицидов, планам их утилизации и ликвидации, по результатам проводимого мониторинга и контроля между государственными структурами и общественностью, участвующей в деятельности по выявлению фактов несанкционированного хранения устаревших и непригодных к использованию пестицидов, уделяя приоритетное внимание сельскохозяйственным районам и садоводческим хозяйствам;
-институциональный уровень
• Включить в ведомственные положения механизмы участия всех заинтересованных сторон при реализации Конвенции
• Правительству КР разработать и внедрить механизмы социального партнерства между секторами общества через инициирование и лоббирование Законов «О социальном партнерстве» и «Государственном заказе».
• В действующем законодательстве, регламентирующем заключения международных договоров, ввести (усилить) нормы ответственности за невыполнение процедур при принятии соответствующих международных обязательств для ответственных должностных лиц.
• Обеспечить нормативным правовым актом персональную ответственность (административную, уголовную) старших должностных лиц на индивидуальном и корпоративном уровне за принимаемые решения, их реализацию и последствия;
• Внести в положения соответствующих министерств и ведомств пункт об ответственности должностных лиц за состояние вверенных им в оперативное управление объектов регулирования (лесной фонд, объекты биоразнообразия, водный фонд, земельные ресурсы, атмосферный воздух и т. д.), в том числе с учетом загрязнения СОЗ.
• Специально уполномоченному органу по реализации Конвенции (МЭиЧС) – постоянно расширять контакты с международными организациями, занимающимися вопросами воздействия пестицидов на здоровье, альтернативным земледелием, внедрением экологически безопасных технологий сельского хозяйства.
-индивидуальный уровень
Специально уполномоченному органу по реализации Конвенции (МЭиЧС):
-
развивать программы, направленные на повышение практических навыков представителей всех секторов общества по применению процедур и механизмов межсекторального взаимодействия в процессах принятия значимых решений и контроля за использованием и перемещением СОЗ.
-
оптимизировать систему профессиональной подготовки специалистов в разных областях природоохранной и природо-управленческой деятельности, включив в качестве субъекта образовательного процесса конкретные ведомства. Повышение уровня правового образования по вопросам ответственности природопользователей и органов, принимающих и исполняющих решения, включая подготовку и принятие международных обязательств.
-
способствовать процессу реализации Конвенции за счет ориентации на пилотные партнерские проекты по инвентаризации и утилизации СОЗ с участием местных сообществ.
• Использовать уже существующие сети НПО, органы местного самоуправления, Конгресс местных сообществ, Ассоциацию органов местного самоуправления сел и поселков Кыргызской республики, Ассоциации водопрользователей, центры поддержки АВП при департаменте водного хозяйства (МСВХиПП) в целях развития доступа к информации о пестицидах и безопасных альтернативах для снижения риска воздействия и методов контроля за использованием высокотоксичных пестицидов.
Международный проект
по ликвидации СОЗ – IPEP
Website- www.ipen.org
